為什么說BT不屬于PPP?

在政府明確提出政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership,簡稱PPP)模式之初,業(yè)內(nèi)專家對BT(建設(shè)-移交)是否屬于PPP的問題產(chǎn)生過爭論。在財政部出臺相關(guān)補充文件后,這個問題得以厘清,但也只是在學術(shù)理論上,在具體實操中,對于BT與PPP的異同仍沒有清晰的認識。厘清概念,有益于增強認知

在財政部出臺相關(guān)補充性文件之前,一些業(yè)內(nèi)專家認為BT屬于PPP,因為廣義PPP的定義為公私合作模式,即社會資本與政府進行合作,參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)。從這個定義出發(fā),幾乎涵蓋了當前所有政府與社會資本合作模式,包括BT、BOT(建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓)、BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運營)、BOOT(建設(shè)-運營-擁有-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓)等模式。

因此引發(fā)BT模式是否屬于PPP的爭議,很顯然出現(xiàn)爭議的原因在于對PPP模式的界定上。

截至目前,世界范圍內(nèi)對PPP都沒有一個統(tǒng)一的定義。世界銀行的觀點認為“PPP是政府實體和私人實體之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達成的長期合同,在該合同下,私人實體承擔重要風險和管理責任,并且其報酬和績效掛鉤”,有些國家則與“特許經(jīng)營”等同看待。

我國不同部門甚至不同地區(qū)之間對PPP的定義都存在一定的差異。比如,財政部(財金[2014]76號)文件對PPP給出的定義:“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報;政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化?!眹野l(fā)展改革委(發(fā)改投資[2014]2724號)采用的定義則與財政部的存在差異:“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系?!?/p>

財政部側(cè)重于“財務(wù)測算”的角度;國家發(fā)展改革委則偏向“增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”、“特許經(jīng)營”,著眼于服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟政策。從本質(zhì)上看,這兩個定義并沒有沖突的地方,只是側(cè)重有所不同,但在具體操作時,各地方政府在理解上出現(xiàn)了一些偏差,有些地方所有項目都想做成PPP,但從財務(wù)測算的角度來講不是所有的項目都適合做PPP。

BT與PPP最重要的區(qū)別在于是否風險共擔

BT模式雖然也體現(xiàn)“公私合作”的理念,但其本質(zhì)乃是墊資行為,因為BT模式下,項目建成即移交,一般周期為3~5年,政府還得為項目籌集資金,只是短暫地延緩付費時間,沒有起到緩解財政壓力的作用。財政部明確規(guī)定“PPP項目合作期限不得低于10年”,所有BT模式不屬于PPP也是顯而易見。具體來說,存在以下幾個方面的區(qū)別:

第一,融資主體不同,這也是政府為什么大力推動PPP模式一個最大的原因。BT模式下項目融資的主體是政府,相當于墊資的概念;PPP模式下融資主體由政府轉(zhuǎn)移到由政府和社會資本方或社會資本方獨立組建的項目公司,政府不再以工程回購的形式逐年回購,從政府的角度大大降低了政府債務(wù)風險,降低財政壓力。

第二,政府與社會資本的關(guān)系發(fā)生變化。在BT模式下,政府與施工方實際上是一種雇傭關(guān)系,社會資本先墊資建設(shè),政府再回購。在PPP模式下,政府與社會資本的這種雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系,合作最重要的概念就是風險共擔,利益共享,而在BT模式下所有的風險都由政府來承擔。

第三,在PPP模式下必須加入運營(operate)的概念。BT實際上就是建設(shè)-移交,對施工方來說,項目移交完,整個項目就結(jié)束了,PPP模式加入運營的環(huán)節(jié)。無論是BOT或是BTO都是PPP模式,加入運營的好處在于通過社會資本方專業(yè)持續(xù)的運營,一方面使項目能夠產(chǎn)生收益;另一方面通過專業(yè)化的運營降低項目整個生命周期的運營成本,包括投融資成本、運營成本,提高收益,實際上提高資產(chǎn)的運營效率。

第四,PPP模式下,項目的規(guī)劃設(shè)計都是由項目公司主導進行,這就意味著在項目進行規(guī)劃設(shè)計的時候,是從市場化的角度去考慮運營,從而避免了項目建起來之后很難運營的問題。而在BT模式下,項目的規(guī)劃設(shè)計完全是由政府去主導進行,政府在規(guī)劃設(shè)計的時候,不會過多地去考慮后續(xù)維護運營的問題,所以現(xiàn)在有很多已經(jīng)建成的項目轉(zhuǎn)化成PPP項目,就是因為政府主導項目規(guī)劃設(shè)計所產(chǎn)生的弊端,主要體現(xiàn)在運營方面。比如建一個體育場,從政府的角度,目的就是為了提升形象工程,如果引入社會資本方,他要解決的就不只是形象工程問題,他更多的是考慮后續(xù)如何賺錢的問題,就會融入很多市場化的東西。

綜上,可得出結(jié)論,BT與PPP本質(zhì)上的區(qū)別在于項目全生命周期內(nèi)是否“公私合作、利益共享、風險共擔”。

(作者系中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會投融資組組長、星云基金創(chuàng)始合伙人)